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Miércoles, Junio 7, 2023
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Subdivisión y uso del suelo rural

El abogado Luis Machuca, quien es Magíster en Regulación y socio de Estudios Legales, envió una columna a El Centro sobre el fenómeno de las parcelas de agrado en Chile.

Luis Machuca Bravo.

​A estas alturas resulta evidente que el fenómeno de la subdivisión de predios rurales en Chile, durante los últimos años, se ha acelerado drásticamente, acrecentando el interés de la ciudadanía en este tipo de inmuebles. Así, las parcelas de agrado, se han convertido en la solución al déficit de acceso a viviendas habitacionales y a la aparente escasez de suelo urbano. Es por ello, que las autoridades sectoriales han impulsado acciones tendientes a prohibir o limitar esta actividad, en razón a los posibles impactos ambientales que provocaría, tales como la pérdida del suelo rural, biodiversidad y fragmentación de ecosistemas. En este sentido, es posible indicar que la legislación actual, no resulta ser flexible acorde con el dinamismo de las subdivisiones, y las necesidades de la comunidad.

No existe consenso respecto a cuáles son las falencias de la normativa urbanística, ni explicación concreta para la insuficiencia de la planificación territorial, puesto que ésta no ha logrado adecuarse a la realidad nacional, con respeto a los intereses sociales y medioambientales que proliferan día a día, y no existe un criterio unificado a partir del cual se desprendan directrices para un mejoramiento del marco legal y diseño de planificación territorial, siendo insuficiente la actual regulación y procedimientos que se emplean en la materia, y que den solución a esta dualidad necesidad/pérdida, debiendo fijarse lineamientos y/o bases para lograr la armonía urbanística y medioambiental necesaria para desarrollar esta importante actividad económica, y por cierto la legítima aspiración de migrar de lo urbano a lo rural, y disfrutar de las bondades que esta decisión obsequia.

​Ahora bien, en el entendido que la legislación debe ser funcional para dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos, la normativa urbanística vigente, incluido el D.L 3516 de aplicación rural, la Ley General de Urbanismo y Construcciones, y su Ordenanza, sumado a los Planes Reguladores Comunales actuales, resultan insuficientes para otorgar solución a estas nuevas problemáticas, pues carecen de dinamismo para lograr la protección que buscan, obteniendo como resultado una insuficiencia normativa, pues atendido el auge de estas subdivisiones, se torna imperiosa una intervención estatal, o a lo menos local, consistente en la reunión sistemática de criterios multidisciplinarios de actuación y la correcta e indiscutible interpretación normativa para la aplicación de los conceptos más controversiales, pero de una manera uniforme, y especialmente consciente de la realidad actual, a través de instrumentos efectivos, que normen su uso, maximicen su potencial, y con ello aspirar a su máximo aprovechamiento en todas las áreas de desarrollo humano, intentando un equilibrio entre la entrega de dicho uso a la sociedad, y el resguardo de sus cualidades y ecosistemas.

​Es más, devenir de esta nebulosa normativa fue el surgimiento del concepto de Parcela de Agrado, que ha sido definido y entendido por el Servicio de Impuestos Internos, como “un predio ubicado en un sector rural, con características de parcela de agrado, con destino preferentemente habitacional, que no presenta ningún potencial agrícola o económico, y que no es susceptible de realizar producciones agrícolas relevantes”. Lo anterior implica un reconocimiento expreso de la autoridad respecto de la legítima existencia de estos inmuebles, por lo que cuestionar su legitimidad a estas alturas, resulta fantasioso.

En el mes de Julio del año 2022, el Ministro de Agricultura, mediante el oficio 637/2022, instruyó limitar el otorgamiento de certificados de subdivisión en un intento -a su juicio- de fijación de criterios uniformes e inequívocos para determinar si el proyecto de subdivisión de predios rústicos pudiere vulnerar la normativa vigente que las gobierna, en este caso el DL 3.516, que no implique que se dé un uso diverso al agrícola, ganadero o forestal, pudiendo la autoridad rechazar derechamente la solicitud o en su caso suspender la misma, el SAG emitió la circular número 475/2022, en la que se instruye sobre la suspensión o rechazo de proyectos de certificación de subdivisión de predios rústicos y criterios complementarios de revisión. En esta circular se establece de manera obligatoria y en otras de manera facultativa, la circunstancia de solicitar informes a la Corporación Nacional Forestal, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, Dirección General de Aguas, DOM Municipales, Servicio de Evaluación Ambiental, Superintendencia del Medio Ambiente, Ministerio de Obras Públicas, Bienes Nacionales, Conadi, entre otras. Con esto, se supone lograr disipar las dudas de que el proyecto en análisis efectivamente esté enmarcado en los presupuestos de procedencia para la autorización de subdivisiones prediales al alero del mentado DL 3.516/1980. La actual aplicación de esta circular ha provocado un problema de magnitud para los propietarios de predios que han ingresado proyectos de subdivisión predial, no existiendo certeza del plazo de análisis, y por cierto del resultado del mismo, lo que eleva el conflicto a depender un acto autorizacional demasiado discrecional para propietarios, y desarrolladores de proyectos.

​Actualmente la Corte de Apelaciones de Santiago, tribunal que está conociendo de sendos recursos de protección a consecuencia del cuestionamiento de la legalidad del oficio 637/2022 del Ministro de Agricultura, quién instruye al Servicio Agrícola y Ganadero, respecto a limitar el otorgamiento de certificados de subdivisión, servicio que a consecuencia de esta comunicación Ministerial, con fecha 18 de Julio del año 2022, dicta la circular 475/2022, que instruye criterios complementarios de revisión y examinación de solicitudes de subdivisión predial, traducidos en la suspensión y rechazo de dichas solicitudes, que pudieren vulnerar la normativa vigente. Los fundamentos se traducen, primeramente que tanto el Ministro de Agricultura como el Director Nacional del SAG, carecen de facultades para impartir criterios que impidan el ejercicio de un derecho regulado por ley, lo cual a prima facie parece de toda lógica en cuanto el DL 3516/1980, refrenda expresamente el propietario de un predio podrá subdividir libremente, siempre que los lotes resultantes tengan una superficie mínima de 0,5 hectáreas; y adicionalmente expresan, que este actuar ilegal y arbitrario, vulneraría las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y prohibición a la discriminación arbitraria, derecho al desarrollo de una actividad económica lícita, y por cierto el derecho de propiedad. Dichos recursos de protección, se mantienen en tramitación, y a la espera de resolución judicial.    

​La agrupación gremial Chile Rural, amparado casi en los mismos fundamentos del Recurso de Protección, relativos a la ilegalidad de las actuaciones de las autoridades del Agro, presentó ante el 7* Juzgado Civil de Santiago, una demanda de Nulidad de Derecho Público, en donde mediante el otorgamiento de una medida precautoria logró suspender los efectos de los actos administrativos impugnados, esto es el oficio del Ministro de Agricultura y la Circular del SAG antes señaladas, autoridades, que regañadientes, han cumplido, pero que ha implicado una acumulación interminables de solicitudes de subdivisión predial, pendientes de análisis, y certificación, en caso de ser éste favorable. Proceso judicial, por cierto, aun en tramitación.

No es posible que se gesten normas privativas o prohibitivas que coarten la actividad económica del propietario de un predio que desee subdividirlo o incluso de un loteador propiamente tal, pues la expresión “regular”, no puede jamás interpretarse de manera que impida el libre ejercicio del derecho, en este caso el derecho de propiedad, sino que debe más bien ser una herramienta para establecer las necesarias limitaciones y restricciones al ejercicio del mismo, conforme a la Constitución, debiendo ordenarse por mandato legal, y no mediante normas de carácter administrativo, pues ello significaría además de transgredir la norma constitucional, admitir que el ente administrador pueda regular el ejercicio de los derechos constitucionales sin estar autorizado por la Carta Magna, afectando la estructura de nuestro ordenamiento jurídico.  

Por todo lo anterior, sin duda se requiere necesariamente proponer una nueva legislación, mejorando el marco jurídico-institucional, de manera eficaz, potenciando un sistema de regulación acorde al dinamismo actual, que logre brindar soluciones a las problemáticas vigentes, para propender a la eliminación o reducción de externalidades negativas, pues, la actual legislación es insuficiente, inadaptada y arcaica, y no sólo ser de carácter prohibitiva, sino que debe primar el incentivo del cumplimiento, siendo ello fundamental para de obtener cambios y resultados favorables en el ámbito económico, social y medioambiental.

Algunas propuestas de solución a la insuficiencia de la regulación actual, podrían ser: (i) La creación de una única autoridad a nivel central, que tenga competencias tanto, en la autorización de subdivisiones prediales, como en la urbanización de dichos suelos. Con esto, no habría inconvenientes en el acceso a la información, creándose así un catastro público, fortaleciendo la transparencia que primar en estos procesos; (ii) Promover una modificación del reglamento conservatorio, para efectos de establecer una obligatoriedad registral ante el Conservador de Bienes Raíces respectivo, cada vez que un predio sea subdividido. Instancia en la cual el Conservador de Bienes Raíces, deba practicar una nueva inscripción para cada uno de los lotes resultantes conforme al respectivo plano y certificado de aprobación del SAG; debiendo inscribirse además  cada prohibición de cambio de uso de suelo, en el registro de prohibiciones, y que deje de ser solo una enunciación legal. O en su defecto, anotar al margen de cada título de dominio del predio, estas condiciones. Actualmente, no es obligatorio, y solo algunos Conservadores de Bienes Raíces lo practican estas inscripciones de prohibición, o exigen este registro o anotación del plano de subdivisión predial; (iii) Creación de más zonas de extensión urbana (ZEU) o zonas de desarrollo urbano condicionado (ZODUC), u otra similar, que reconozcan la realidad actual, sepan de la necesidad de crear viviendas en condiciones mínimas de habitabilidad, pudiendo hacer exigibles parámetros de urbanización más acordes a la realidad del emplazamiento en los que se concentren las viviendas, y equipamiento, construcción de las instalaciones eléctricas, de agua potable o alcantarillado. Dicha concentración permite abordar de mejor forma los impactos del proyecto, evitando una mayor intervención en el resto del predio rural; (iv) Permitir la creación de proyectos de subdivisión de suelo rural, con la potencialidad de dar un uso compartido a los predios, mediante un compromiso expreso de su propietario, o por mandato legal, en el que su adquirente pueda destinar una parte importante de ellos a la conservación de bosques, agua y otros elementos de significancia, mediante zonas de amortización, y de destinación de una parte importante del lote a su destino original, esto a labores agrícolas, ganaderas o forestales, que impliquen armonizar el legítimo desarrollo de una actividad económica, con la latente necesidad de protección y conservación de nuestros recursos naturales.

Creo que no es posible vedar a la ciudadanía de la legítima aspiración de migrar de la ciudad al campo buscando una mejor calidad de vida, no parece justo tampoco que en el camino se imponga a propietarios o legítimos desarrolladores extremas condiciones para llevar a cabo sus proyectos, no parece correcto además que la autoridad hoy pretenda cercenar la existencia y reconocimiento de las parcelas de agrado en nuestro país. Debemos regular con la finalidad de mitigar los impactos de ésta realidad, trabajar en la disminución de cargas públicas, esencialmente de los municipios, y trasladar las mismas, pero de una manera practicable y razonable, a quienes deseen desarrollar estos proyectos.

Por Luis Armando Machuca Bravo,

Magíster en Regulación.

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